Как формировалась приказная система и кем она регулировалась?

Необходимость введения и развития приказной системы управления была связана с серьезным усложнением задач, вставших перед монархией в период формирования государства второй половины XV в. Первый этап зарождения приказов отличался тем, что их формировали представители дьяческого штата Казны Большого дворца. Вполне вероятно, что и комиссии Боярской думы приняли участие в формировании этих органов.

Для приказной системы, которую удалось сформировать в России в 1530-1570 гг., не была характерна функциональная определенность. В каждом приказе сосредотачивались функции и исполнительной, и судебной власти. При этом разными приказами могли выполняться функции одного типа. Определялось это категориями населения и самой территорией, которая оказывалась под влиянием властных полномочий.

Создание приказной системы

История появления этого термина вполне закономерна. Государь может «приказать ведать» тем или иным делом, и конкретный подданный должен выполнить наказ. С развитием государства управление только через должностных лиц теряет эффективность. Им на смену приходят целые учреждения и ведомства. Исследователи полагают, что приказная система стала складываться в правление Ивана III, в конце XV – начале XVI вв. Приказы (также именовавшиеся «дворами», «палатами», «четвертями», «избами») были ключевыми органами центрального управления, в ведении которых находились отдельные государственные территории или сферы деятельности. В царствование Ивана Великого было создано около 10 подобных ведомств, в том числе Казенный, Житный, Конюшенный, Большого двора, заведовавшего землями Московского князя. При Василии III (годы правления – 1505-1533) их количество растет, появляются Ямской приказ и Смоленский разрядный.

Устройство и состав

Нормативно создание приказной системы было закреплено в период правления Ивана IV Грозного. В положениях Судебника 1550 года были определены количество приказов (80 на тот момент) и их основные полномочия.

В ведении каждого выделялось два основных направления деятельности: судопроизводство и делопроизводство. Первым заведовали судьи, вторым – дьяки и подьячии. Все они назначались и смещались решением верховной власти. Для выполнения отдельных поручений в приказах существовали, к примеру, толмачи (Посольский приказ), трубники, пушкари, недельщики. Задачей последних было извещение свидетелей и ответчиков о необходимости явиться на суд.

Основные «сотрудники» должны были присутствовать на службе ежедневно, кроме воскресенья и праздничных дней. Решения принимались судьями совместно, но чаще единогласно, с подачи главного из них. Действовали приказы именем государя, и в случае несогласия с вынесенным решением жалобы рассматривались Боярской думой.

Классификация приказов

Чтобы разобраться, что такое приказы в истории, следует ознакомиться с их основными категориями. Приказная система состояла из двух основных групп:

• Общегосударственные — решали вопросы, связанные с государством, международными отношениями, установлением порядка, землевладением и финансовым регулированием.
• Территориальные приказы — это в Древней Руси местные органы власти. Эта группа приказов решала вопросы, возникающие на конкретной территории. В связи с этим сами учреждения прикреплялись к определенному городу или области.

Общее понятие

С 1711 года император решил создать центральное координационное правление в соответствии с западноевропейским прототипом. Петр 1 сознательно выбрал шведский коллегиальную систему. Этот же порядок рекомендовал ученый-теоретик Лейбниц.

Государь сделал два шага для достижения цели:

• отправил за рубеж людей для ознакомления с бюрократической практикой управления и канцелярией;
• из-за границы пригласил специалистов в этой области для развития коллегиального регламента на местах.

Иностранные знатоки при всей значимости никогда не занимали руководящих постов. Высшим назначением для них была должность вице-президента. Правителями объявлялись представители русского народа. За этим император следил лично.

Причины реформ

В 1717—1719 годах ликвидировались устаревшие государственные органы управления. Вместо них пришли новые организационные структуры, подходящие для петровской обновленной России. Создание Сената в 1711 году стало основой для формирования структуры отраслевого координирования. Устаревшие приказы часто повторялись и выполняли аналогичные функции, что приводило к путанице. Некоторые вопросы хозяйствования совсем не попадали под действие порядка и не охватывались приказной системой.

По мнению царя, такие учреждения должны были служить заменой неповоротливому приказному порядку и усовершенствовать принципы регулирования путем:

• подразделения ведомств в соответствии с отраслями экономики, обороны и другими направлениями;
• решения дел в совещательном порядке.

Периодом создания коллегиальной системы управления при Петре 1 считается 1717 год. Смена приказного строя в границах целого государства оказалась кропотливым делом. Приказы постепенно подчинялись коллегиям или поглощались ими.

Эволюция структуры

В первые годы изменений была создана Торговая коллегия при содействии иностранцев. Из Швеции и Германии присылались опытные деятели юриспруденции и чиновники для реформаторской работы.

Коллегии при Петре 1 и их функции:

• Военная коллегия управляла сухопутными войсками, работала в период с 1719—1802 год.
• Адмиралтейская — координировала деятельность флота (1717−1827).
• Иностранных (чужестранных) дел — ведала контактами с другими странами (1718−1831).
• Берг-магистратура была главной в тяжелом производстве (1719−1806).
• Мануфактурный синод заведовал легкой промышленностью (1719−1806).
• Юстиц-орган был генеральным регулировщиков в области судопроизводства (1718−1781).
• Коммерц —управляла торговыми делами (1719−1804).
• Камер- коллегия соотносила государственные налоги и доходы (1718−1800).
• Штатс-контора учитывала расходы в масштабах государства (1717−1781).
• Ревизионное собрание осуществляло контроль состояния финансов (1717−1787).
• Вотчинная — управляла решением вопросов в области земельного законодательства (1721−1785).
• Главный магистрат осуществлял регулирование общественного устройства городов (1720−1795).

Коллегиальное управление делами страны работало вплоть до 1802 года. Затем был разработан «Манифест о создании министерств». В нем предусматривалось постепенное введение более прогрессивной системы для координации хозяйственной деятельности государства в отличие от коллегиального строя.

Работу коллегий контролировал Генеральный регламент, который Петр 1 утвердил 28 февраля 1720 года. Впоследствии формирование утратило свое значение после составления Свода законов России. Генеральный регламент являлся уставом, в соответствии с которым коллегии и все принадлежащие к ним конторы и канцелярии вершили дела. Областью действия считались внутренние земские учреждения империи и организации ближнего и дальнего зарубежья.

Регламент осуществлял системное делопроизводство, которое впоследствии получило определение коллежского в соответствии с наименованием отраслевых подразделений — коллегий. Петр 1 уделял внимание совещательному принятию вопросов на общих собраниях.

Недостатки в системе

Грандиозный замысел императора не был претворен в жизнь в полной мере. Четкого разграничения обязанностей и выдачи плана каждому служащему не произошло. Коллеги подменяли один другого при необходимости, по аналогии с когда-то действующими приказами. Например, Мануфактура, Берг и Коммерц-отделения выполняли похожие обязанности.

Коллегиальная система разрабатывалась без учета того, что в структуре осталось неподконтрольным просвещение, почта, медицина, полиция. Постепенно консолидация наполнялась новыми подразделами и стала приобретать законченную структуру. Например, аптекарский приказ, существовавший в Петербурге (новой столице) с 1722 года, реформировался в Медицинскую коллегию. В 1725 году это формирование стало именоваться Медицинской канцелярией.

Для Петра 1 важным в этих реформах было то, что они проводились на западный манер. Правление государя отличалось стремлением реформировать структуру государства именно в этом направлении. Большинство объединений вводились не потому, что они считались необходимыми элементами. Основной причиной нововведений было стремление перекопировать черты управления западных стран.

Примером служит полное соответствие трех денежных структур (Штатс-конторы, Камер и Ревизион-коллегии) шведским аналогичным консолидациям. Большинство объединений просуществовали долго, несмотря на такое положение. Коллегии были упразднены только в результате реформ Екатерины 2 и Александра 1.

Чиновники

Первыми дьяками, работавшими в приказах, были бояре, которые получили эту должность от Ивана III. Однако они не были профессионалами – людьми, которых бы с самого начала государственной карьеры обучали административной службе. Эта проблема недостатка высококвалифицированных кадров была решена далеко не сразу. Лишь со временем в приказах стали появляться дьяки, дослужившиеся до этой должности из подьячих и мелких чиновников.

В период расцвета системы приказов в Москве находилось 38 подобных учреждений. В них работало около 70 дьяков, которые были чиновничьей элитой государства. При этом получить такую должность можно было и не принадлежав к высокородной боярской семье.

Некоторые дьяки за свою службу получали место в Думе. Как правило, они совмещали свои должности, продолжая работать в «родном» приказе. Среди них в разное время выделялись блестящие государственные деятели. Например, это были выходцы из Посольского приказа – два брата Щелкаловых и Иван Висковатый.

Приказная система управления финансировалась в основном бессистемно. Для текущих дел финансирование бралось с определенной территории, с которой взимали налоги, для отдельных случаев могли перебрасываться средства с других приказов, или создаваться специальные налоги. Регуляция денежных потоков осуществлялась такими приказами, как Приказ Большой казны, Приказ сбора запросных денег и прочее. Еще одним ответом на вопрос о том, чем была вызвана необходимость реформы приказной системы, станет чрезвычайная запутанность денежных потоков и рассогласованность действий различных приказов.

С течением времени приказная система управления в России стала функционировать «под себя», требуя все больше и больше ресурсов, и все с меньшей отдачей. Реформы Петра І заменили устаревшие приказы коллегиями, которые отличались определенными функциями, четкими разграничениями законодательной, исполнительной и судебной власти. Все, чем была вызвана необходимость реформы приказной системы, должно было уйти в прошлое вместе с внедрением новых управленческих форм, которые пришли в Россию с приходом к власти царя-реформатора.